La viabilidad política de la Renta Basica de Ciudadanía (V): La viabilidad del comportamiento inducido
(Este es el 5º y último post de una serie sobre viabilidad política de la RBC. Si quieres leer la serie empezando por el primer post puedes hacer clic aquí). |
| ¿Serán aceptables para los mayoría los comportamientos inducidos por la Renta Básica de Ciudadanía? |
Para asegurar la viabilidad de una política de garantía de rentas no sólo es necesario que
la mayoría de los ciudadanos voten en algún momento a favor de esa política. Es necesario que los
comportamientos inducidos por la introducción de la política sean también aceptables
para la mayoría a lo largo del tiempo. Precisamente una de las mayores
controversias sobre la Renta Básica es el riesgo de que su introducción pudiera inducir a algunas o muchas personas a abandonar el trabajo remunerado.
Si el número de personas que abandonan el trabajo llega a ser importante amenazarían de hecho la viabilidad económica del programa, pero la mayor parte de la experiencia empírica existente indica que es
poco probable que el abandono del trabajo sea importante. No se ha implantado un modelo completo de Renta Básica Garantizada en ningún país del
mundo, pero sí existen algunos experimentos y multitud de experiencias que nos indican lo que se puede esperar.
En realidad la mayoría de la gente no sólo trabaja por el dinero y son muchos los que prefieren tener un empleo aunque no lo necesiten económicamente. Por ejemplo, es bien sabido que la mayor parte de los “ricos” que no
necesitarían trabajar realizan sin embargo actividades remuneradas. También
sabemos que es muy raro que alguien deje su empleo cuando le toca la lotería,
aunque se trate de un premio importante. Algunos investigadores se han dedicado
a observar durante años qué ocurre con los ganadores de los sorteos y
loterías en los que se gana “un sueldo para toda la vida” y lo que se han
encontrado es que casi nadie abandona el trabajo. Sí que se dan cambios de
empleo, no es raro que padres y madres con niños pequeños reduzcan su
jornada para dedicar más tiempo a estar con sus hijos y algunas personas dejan
el empleo para asumir el riesgo de buscar otro mejor, montar un negocio o crear obras de arte.
También sabemos que muchos jubilados participan de un modo u otro en
actividades productivas y de utilidad social. Otra fuente de evidencia son países como los
nórdicos, que disponen de sistemas de garantía de rentas más costosos de
lo que representaría un sistema de renta básica y siguen siendo países prósperos que han
sorteado la crisis económica sin demasiados problemas. Por todo ello creemos que la introducción de un programa de renta básica de ciudadanía no
representaría un riesgo económico real. La inmensa mayoría de la gente
sencillamente seguirá trabajando porque una RBC nunca será más que una cantidad modesta y la mayoría de la gente prefiere vivir
mejor de lo que la RBC permite.
Sin embargo, el problema de la “viabilidad política de los comportamientos inducidos”
es más sutil. El problema es que incluso
una minoría exigua de personas que decidiesen “vivir de la RBC” y
simplemente no hacer nada, vaguear de forma nihilista, el típico “joven que ni
estudia ni trabaja”, podría ser
políticamente inaceptable. No es una cuestión cuantitativa, sino cualitativa. Estas personas representan un modelo de vida que gran parte de la
sociedad rechaza y podrían comprometer la sostenibilidad política
del sistema. Los enemigos de garantizar las rentas son quizá una minoría, pero
son poderosos y no tardarán en encontrar a unos cuantos jóvenes de aspecto irreverente para sacarlos en la TV haciendo burla de los trabajadores honestos que pagan impuestos para pagar su modo de vida indolente e insolidario. El efecto podría ser políticamente demoledor. Tampoco les sería difícil
encontrar a residentes de origen extranjero que viven de la RBC para
presentarlos como buscadores de rentas que han venido a nuestro país a vivir a nuestra costa.
Dificultades para la viabilidad política debido a los comportamientos inducidos por la política de rentas
Es preciso reconocer que el hecho de que ningún país o comunidad
política haya introducido un sistema completo de garantía de la RBC supone un
serio problema para la viabilidad política porque genera una notable incertidumbre
sobre los comportamientos que inducirá. Existe una notable incertidumbre sobre los efectos
en los comportamientos individuales y sobre los efectos en los comportamientos
de grupo que conforman la economía agregada.
Además, tanto los defensores como los detractores de la garantía de una
RBC estamos de acuerdo en una cosa: una renta garantizada de cuantía suficiente
para la supervivencia podría tener efectos importantes en muchos
comportamientos humanos incluyendo la actitud hacia el trabajo, la motivación para estudiar, la inclinación al emprendimiento, el uso del tiempo dedicado por
las personas a actividades de cuidado de otros o al voluntariado… Y el modo
concreto en que se llevase a cabo la reforma podría influir de forma decisiva
en el crecimiento o disminución de la economía sumergida, el cumplimiento y la
recaudación fiscal, el grado de civismo de los ciudadanos, la participación
política en los asuntos públicos, el comportamiento reproductivo o en la dimensión de las
migraciones.
Esta incertidumbre sobre tantos aspectos importantes para la sociedad es
un problema serio porque no se puede proponer a una comunidad política entera
que se arriesgue a embarcarse en un experimento social de consecuencias
incalculables sin saber cómo prevenir los posibles efectos indeseables y tener
un buen plan de contingencia para hacer frente a cualquier imprevisto que pueda
suceder.
Ideas para mejorar la viabilidad política de los comportamientos inducidos por las políticas de garantía de rentas
Ante todo
necesitamos que la política de garantía de rentas no sea un
modelo rígido sino una estrategia adaptativa para dotarla de la robustez necesaria. Basta con mirar un
poco hacia el pasado reciente para ver que la economía sufre de ciclos de expansión y de
recesión. Con toda seguridad volverá a haber en el futuro ciclos expansivos y
recesivos ¿Cómo diseñar un sistema de garantía de rentas para que funcione de forma efectiva incluso en periodos de crisis económicas?
Pero esa es solo una de las
preguntas posibles. Una política de garantía de rentas debe tener una respuesta clara a esta
pregunta, pero también a algunas otras como ¿Qué pasa si aumenta la
inmigración? ¿Y si aumenta la natalidad? ¿Y si el empleo disminuye? ¿Y si
disminuye el interés de los jóvenes por estudiar? ¿Y si no aumenta el
crecimiento económico y disminuye la recaudación fiscal? ¿Y si aumenta el nivel
de precios de los productos básicos? ¿Y si…? El problema es que no podemos
realmente predecir qué sucederá porque los comportamientos humanos son
esencialmente impredecibles y porque los efectos de la política de rentas no sólo dependerán
de las acciones de esa política sino de muchos otros factores externos. En un libro que publiqué hace casi 10 años ya planteé estas cuestiones y propuse una metodología para
responderlas. Para resumirlo en una frase podríamos sencillamente recordar que
cuando tratamos de una propuesta política con un poder transformador tan grande, y con un elevado grado de incertidumbre es necesario experimentar primero y es mejor empezar por hacer “experimentos con gaseosa”.
Como en los anteriores post de esta serie ha llegado el momento de
proponer algunas ideas concretas,
realizables en un tiempo breve (quizá durante este mismo año 2015), con un
coste reducido y con escaso riesgo político para el partido que se atreva a
incluirlas en su programa:
1. Establecer un sistema de información que recoja datos
fiables sobre los comportamientos de los beneficiarios. Es sorprendente la
facilidad con la que cualquier político o periodista tiene rápidamente una opinión sobre lo que
ocurrirá cuando se dé a la gente una renta básica universal y el poco interés que parecen demostrar en estudiar qué sucedería en realidad. Ahora mismo ya existe un sistema de
garantía de Rentas Mínimas en todas las CCAA, pero casi ninguna de ellas ha establecido un sistema de recogida de información sobre el comportamiento de los beneficiarios. O si recoge esa
información no la publica. ¿Está resolviendo el problema de pobreza? ¿Les está ayudando a encontrar empleo o a la integración social? No lo sabemos. Crear un sistema de recogida de información depende sólo de la voluntad política y es
un primer paso imprescindible. Se puede hacer de varias formas, rápidamente y con muy bajo coste. Hay cosas elementales que las CCAA podrían hacer inmediatamente para mejorar la política de garantía de rentas existente:
a. Crear un registro público de solicitantes y
beneficiarios para conseguir información de seguimiento. Ya he comentado
este aspecto en el artículo sobre viabilidad administrativa. El sistema de
gestión debe suministrar información útil para la gestión, pero también para la
mejora del sistema y para poder documentar ante la ciudadanía cuáles son los
comportamientos reales de solicitantes y beneficiarios. Los ciudadanos que pagamos impuestos tenemos derecho a saber en qué medida los recursos dedicados a luchar contra la pobreza están siendo bien empleados. El recuento y
seguimiento de los solicitantes es también muy importante para ofrecer
información sobre el estado de necesidad. Esto no lo hace todavía ninguna CCAA
y es también algo sencillo de crear, rápido de implementar y muy poco costoso de
mantener. Tendría un gran poder como elemento de legitimación política del
programa.
b. Dotar de transparencia y publicidad al registro. La publicidad sirve
para regular el sistema y para favorecer acciones complementarias de otros
programas de asistencia pública o de ayuda privada. Para actuar eficazmente sobre
un problema es necesario conocerlo bien, conocer el conjunto de acciones que se
están realizando y los efectos que están teniendo. En la actualidad hay muchas
acciones públicas y privadas descoordinadas por lo que su eficacia está con toda seguridad por debajo de lo posible. No nos podemos permitir un desperdicio de recursos que son de importancia vital para quienes los necesitan.
c. Seguimiento en paralelo mediante datos de encuesta. Las encuestas
tienen la ventaja de suministrar información sobre toda la población, no sólo
sobre solicitantes y beneficiarios. Se puede optar por crear una encuesta
propia como hizo el País Vasco, o sencillamente por estudiar en detalle los
datos proporcionados por la Encuesta de Condiciones de Vida del INE.
d. Encomendar la recopilación e interpretación de toda
esta información a una Agencia Independiente del Gobierno. La independencia es
importante para evitar la politización de este programa. Se trata de un programa demasiado importante
para que se lo pueda apropiar una fuerza política. Preferiblemente a una
agencia que rinda cuentas al Parlamento. Podría ser una agencia transversal de
Evaluación de Políticas Públicas o una agencia creada específicamente para
seguir y evaluar los efectos del programa de garantía de rentas. La información proporcionada
por esta Agencia será clave para adaptar los presupuestos y normas al
comportamiento del programa.
2.
Una forma de
prevenir los efectos indeseables de una política de garantía de rentas sería establecer normativamente
alguna forma de autoregulación adaptativa del presupuesto dedicado al programa, es decir, un
servomecanismo que funcione como un “termostato”. Por ejemplo, una vez
establecido un presupuesto para la garantía de rentas, se puede indexar el crecimiento del presupuesto
a repartir a la evolución de la recaudación fiscal.
Todas las CCAA tienen ya un presupuesto de Rentas Mínimas, quizá
ridículo en algunos casos, pero lo tienen. La idea es comprometerse
políticamente a que este presupuesto se mantenga al menos en relación con la
capacidad recaudatoria de la CCAA. Naturalmente, si un partido político incluye
entre sus objetivos la reducción de la pobreza y la desigualdad debería
establecer también un compromiso de crecimiento del porcentaje de recursos dedicados a
garantizar rentas. Algunos ejemplos:
a.
Establecer un
“presupuesto diana a alcanzar” que se adapte a la cantidad de solicitudes
previstas a partir de la información de años anteriores. Los presupuestos
públicos se aprueban con antelación. Para realizar un proceso racional de
presupuesto es necesario tener una previsión de los recursos que serían
necesarios para alcanzar a toda la población necesitada (presupuesto deseado).
b.
Ajustar el proyecto
de presupuesto del Gobierno a la capacidad presupuestaria de la comunidad
política. Sabemos que partimos de una situación en la que los presupuestos que las CCAA dedican a la garantía de rentas están muy por debajo de lo necesario, pero no se puede exigir
a un gobierno a repartir más recursos de los que dispone. De modo que el
presupuesto aprobado será inicialmente inferior al deseado. Pero sí se puede
establecer el compromiso de incrementar gradualmente este presupuesto con la
ambición de alcanzar lo antes posible la dimensión del presupuesto deseado.
c.
Establecer normas sencillas de reparto de los recursos presupuestarios disponibles dando prioridad a
los más pobres entre los pobres y a extender la ayuda al máximo número de personas. Estas normas deben
incluir la máxima transparencia para prevenir cualquier tipo de desviación o
fraude que comprometería la viabilidad política del programa. Deben establecer
asimismo las obligaciones de información de los solicitantes para poder ser
elegibles y de los beneficiarios para seguir recibiendo la ayuda.
d. Prever un mecanismo de autorregulación para el momento
en que el presupuesto disponible permita alcanzar la cantidad que se necesita. Inicialmente la
diferencia entre lo deseable y lo posible será grande por lo que el presupuesto
asignado inicialmente deberá aumentarse gradualmente. Pero ha de llegar un
momento en que el presupuesto para la RBC se acerque al deseado. En este
momento ya no debería crecer más sino buscar la estabilidad consolidándose como un mecanismo
social de garantía de rentas robusto con capacidad para resistir los ciclos
económicos. Un mecanismo que podría funcionar bien para cumplir este papel
sería ajustar el presupuesto a repartir al promedio del presupuesto del
programa en los 4 años anteriores. Al mismo tiempo, la cantidad máxima de renta individual a repartir no debería superar la cantidad resultante de dividir el
“presupuesto deseado” por el total de beneficiarios. La combinación de estos dos mecanismos daría gran
estabilidad al sistema de garantía de rentas evitando crecimientos excesivos en épocas de
expansión y reducciones bruscas en épocas de recesión. Además, en épocas de
crecimiento podría generar un excedente que debería guardarse como fondo de reserva
para utilizar en los años malos.
3.
Adicionalmente es importante promover “experimentos con gaseosa”. Las ideas propuestas en el punto 2
tienen el problema de ser lentas y de partir del modelo actual de Rentas
Mínimas que es un modelo bastante alejado de lo que podríamos considerar un
modelo de garantía de rentas ideal. Para saber cómo se comportaría la gente al recibir una renta garantizada sin comprobación previa de medios económicos ni condicionada a un programa de inserción necesitamos poner en marcha iniciativas de tipo experimental de alcance reducido en
tiempo y población. De este modo podemos obtener rápidamente el conocimiento que necesitamos para tomar decisiones políticas acertadas, con un bajo coste
económico y político. Podemos imaginar muchos experimentos, pero para que
sirva a los efectos de obtener respuestas para las principales controversias
políticas experimentales conviene cuidar muy bien el diseño del experimento. Así, para conocer el impacto de la introducción de la RBC en la población el experimento debe incluir a personas que no la necesitan para poder observar los efectos en todo tipo de personas. Propongo un diseño
experimental que podría funcionar bien para evaluar científicamente los efectos de un modelo de garantía de rentas semejante a la idea de la RBC:
a.
La administración de
la comunidad política crea una lotería en la que los premiados recibirán una
renta de cuantía semejante a la deseada para la RBC. Cualquier persona
puede participar en la lotería comprando números. Y quienes figuren en el
registro de solicitantes de la RBC participarían en el sorteo en cualquier
caso, sin necesidad de comprar números. Las cantidades recaudadas se dedicarían
íntegramente a pagar los premios. La cantidad a repartir podría ser
incrementada mediante una asignación presupuestaria inicial para asegurar que
se alcanza un número suficiente de premiados independientemente de lo que se
recaude por venta de números de la lotería. Se podría organizar un sorteo
mensual hasta conseguir una muestra suficiente.
b.
Se pueden establecer premios de distinta cuantía pero que necesariamente se cobrarán en forma de renta mensual. En la práctica significaría que habría premios que darían para pagar una renta durante 6 meses, o 12 meses o 24 meses, por ejemplo. Los ganadores deberían
firmar un compromiso de información al aceptar el premio rellenando un
cuestionario mensual sobre su comportamiento. De este modo los costes de
recogida de la información del experimento serían muy bajos.
c.
Los compradores de
números podrían recibir números adicionales a cambio de suministrar también información mediante un
cuestionario semejante al de los solicitantes y beneficiarios. De este modo
tendríamos dos grupos en seguimiento que proporcionan información comparable, un grupo experimental de premiados que son beneficiarios de una renta mensual y un grupo de de personas no premiadas que servirían de grupo de control para evaluar objetivamente las diferencias de comportamiento y de resultados entre ambos grupos. ¿Serán los resultados aceptables para la mayoría del electorado? Esta es la cuestión clave que ha de resolver el experimento.
d.
Este experimento permitiría disponer de información empírica muy relevante en muy pocos meses. Esta información, elaborada por la agencia independiente de evaluación, permitiría resolver de
forma objetiva muchas de las incertidumbres de comportamiento comentadas
anteriormente. A partir de esta información la administración podría modelar la
normativa de regulación de la política de garantía de rentas con mayor probabilidad de lograr
un sistema eficaz, eficiente y exento de efectos indeseables.
Con este post damos por terminada la serie sobre viabilidad política
de la RBC. ¿Serán capaces los partidos españoles de provechar alguna de las
ideas propuestas para incorporarla en los programas políticos con los que se batirán
en las próximas contiendas electorales? Desde aquí manifestamos la mejor
disposición para colaborar con cualquier partido interesado en incorporar en
sus programas una propuesta de garantía de rentas políticamente viable en
España.
Rafael Pinilla
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