martes, 26 de mayo de 2015

La propuesta de prestación no contributiva de ingresos mínimos de UGT y CCOO

La iniciativa


El pasado 21 de abril, los sindicatos UGT y CCOO presentaron, ante el Congreso de los Diputados, una proposición de ley de iniciativa legislativa popular para extender el ámbito de la protección de la Seguridad Social a la población que en la actualidad no está siendo amparada por ninguna prestación.
El objetivo es establecer una nueva prestación en el ámbito no contributivo de la Seguridad Social, la denominada prestación no contributiva de ingresos mínimos. Como señala la exposición de motivos, se trataría de asegurar “unos recursos mínimos a los ciudadanos y a las ciudadanas para atender sus necesidades esenciales” y de “ampliar y completar los sistemas de protección social y seguridad económica”. La vía elegida se concreta en “un modelo que implique la garantía de ingresos mínimos a todo individuo carente de recursos” y “condiciones mínimas a aquellos ciudadanos que carecen de rentas”.

Toxo y Méndez presentan su prestación de ingresos mínimos en el registro del Congreso

Las cuestiones a debatir


Partiendo de la valoración positiva de toda iniciativa orientada a cubrir las carencias del sistema de protección social en España, una serie de cuestiones de la propuesta de UGT y CCOO merecen ser comentadas o debatidas.

UGT y CCOO fundamentan su iniciativa en las previsiones del artículo 41 de la Constitución española. Este artículo establece que los poderes públicos “mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo“. La propuesta sindical insiste en la importancia protectora de la Seguridad Social, señalando que “la construcción del modelo de protección social en España ha quedado en gran medida en manos del Estado a través de la Seguridad Social; pieza fundamental, en términos cuantitativos y cualitativos, de la política social”.

La apuesta por situar la intervención en el contexto de la acción de la Seguridad Social refleja la decisión de UGT y CCOO de optar por una política de garantía de ingresos que pivote en torno a la Administración central del Estado, al menos en lo relativo a su diseño normativo básico. Conviene así recordar que el artículo 149.1.17ª atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social. Esto supone un cambio de orientación respecto a la trayectoria seguida en el pasado en el desarrollo de los sistemas de garantía de ingresos, sustentado en la vía de protección complementaria que representa la Asistencia Social. Es precisamente esta vía de protección, señalada en el artículo 148.1.20ª de la Constitución, a la que habían apelado las Comunidades Autónomas para desarrollar sus programas de garantía de ingresos de última red. CCOO y UGT, a través de su Plataforma Social Prioritaria, tuvieron un papel clave en impulsar esta vía a los largo de los primeros años 90.

En este contexto, una de las principales limitaciones de la propuesta de ILP es que no se intente aclarar el papel a desempeñar en el sistema general de garantía de ingresos por las distintas Administraciones Públicas. Es cierto que la prestación que se plantea busca el “refuerzo de las prestaciones actuales” y no el “detrimento o … la subsunción de otras preexistentes”, señalando que “se hace más necesario que nunca el incremento de gasto social por parte de todas las Administraciones”. En la misma línea, la iniciativa señala en otro punto que “el esfuerzo también debe provenir de las Comunidades Autónomas a fin de que mantengan en algunos supuestos, y refuercen en otros, sus prestaciones de asistencia social”. En lo relativo al ámbito municipal, la ILP menciona igualmente que “también debe mantenerse o potenciarse la contribución que hasta ahora vienen realizando las Administraciones Locales”, menciona igualmente. En este punto, sin embargo, la ILP se limita a plantear que sea el Estado el que lidere “una respuesta satisfactoria a las acuciantes necesidades sociales a través de una adecuada involucración de los distintos niveles territoriales”.

Esta solución resulta insatisfactoria. En este sentido, la propuesta no resuelve los problemas básicos que la Administración General del Estado se ha negado a afrontar desde la puesta en marcha de los sistemas de garantía de ingresos de las Comunidades Autónomas. Estos problemas no se limitan al debate sobre la distribución de competencias entre las distintas Administraciones. También afectan a la organización general de la protección económica a la población de acuerdo con los distintos tipos de intervención susceptibles de considerarse por las diferentes instituciones del Estado. No considerar de una vez esta cuestión es un error en el que no debería caerse en un nuevo intento de regular las bases de una política orientada a garantizar unos ingresos mínimos a toda la población en el conjunto del Estado.

El documento de UGT-CCOO no sólo no entra a considerar en profundidad esta cuestión sino que huye expresamente de cualquier intento de precisar aquellos aspectos que pudieran implicar, de forma inequívoca, una potencial intervención de las Comunidades Autónomas. Aunque podría subyacer al planteamiento, con una mención de la ILP a la posibilidad prevista en el artículo 149 relativa al régimen económico de la Seguridad Social “de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”, la propuesta de UGT-CCOO ni siquiera se compromete de forma clara con un planteamiento de descentralización en la gestión de la nueva prestación. Según la ILP, la gestión de la prestación corresponde a una indefinida “entidad gestora”, “sin perjuicio de las atribuciones reconocidas a los órganos competentes de la Administración laboral en materia de sanciones”.

Anuncio de la propuesta de Renta Mínima Garantizada en el nº 238 de la Gaceta Sindical de CCOO

Hay cierta sensación, al leer el texto, de que las CC.AA. vuelven a aparecer como acompañantes indeseados en este nuevo proyecto de la reorientación de la protección económica de la población. Y esto resulta paradójico dado que, en los últimos años, la política de rentas mínimas en España se ha desarrollado en parte a resultas de la iniciativa de las Comunidades Autónomas. A la vista de los resultados de las actuales políticas sociales, sería incluso discutible señalar al Estado como como el responsable de liderar la “respuesta satisfactoria a las acuciantes necesidades sociales” a las que hacen referencia UGY y CCOO.

Se trata de un planteamiento al menos parcialmente equivocado. De hecho, los problemas clave observados hasta ahora se vinculan en buena medida con los límites en la actuación del Estado a la hora de garantizar una financiación suficiente a las CC.AA. No destaca sin embargo en la propuesta una voluntad de avanzar en la solución del dilema relativo al papel futuro de las CC.AA. en las políticas de garantía de ingresos. Al contrario, se facilita que el Estado siga obviando la definición de su ámbito de actuación y el marco que se espera de la intervención complementaria de las CC.AA., una vía que podría facilitar un desarrollo más completo y eficaz de las rentas mínimas autonómicas.

La propuesta, por tanto, podría contribuir a consolidar una orientación de la política estatal en esta materia en España que se caracteriza por la ausencia de una verdadera voluntad de integración del sistema de rentas mínimas autonómicas en el modelo estatal de protección social. Lo cierto, sin embargo, es que convendría delimitar los mecanismos que pudieran llegar a hacer compatible el acceso a los sistemas de mínimos no contributivos estatales y autonómicos. Esta problemática no puede resolverse con la introducción de una incompatibilidad teórica o práctica, ajena por completo al estudio de las mejores vías de integración del sistema autonómico en el conjunto de la protección social en España.

Diversas Sentencias del Tribunal Constitucional han avalado la compatibilidad y la complementariedad de los distintos sistemas de protección. En este sentido, por ejemplo, la Sentencia 239/2002 del Tribunal Constitucional alude expresamente a las rentas mínimas de inserción (RMI), señalando que su característica más destacable es su compatibilidad con cualquier otro tipo de ingreso, incluidas las pensiones de Seguridad Social. Aunque se apueste por desarrollar un modelo de protección fundamentado en el artículo 41 de la Constitución, esto no impedirá que las CCAA puedan constitucionalmente desarrollar sus prestaciones complementarias (tal y como, de facto, asume el propio documento de UGT-CCOO). La Sentencia 239/2002 garantiza, en este sentido, que las CCAA puedan seguir completando la intervención del Estado para mejorar la condición económica de las personas beneficiarias de las prestaciones generales de la Seguridad Social o por desempleo. Este tipo de sentencias pone de manifiesto, por otra parte que desde el punto de vista constitucional no existe contradicción alguna entre el desarrollo de acciones autonómicas de complemento de ingresos desarrolladas en el marco de las técnicas de la Asistencia Social y el derecho o principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución Española.

De aprobarse una propuesta como la defendida por UGT y CCOO, las CC.AA. necesitarán sin duda ajustar sus políticas a la nueva realidad pero desde el respeto al principio de autonomía. La visión implícitamente negativa de los resultados de la actuación de las CC.AA. en materia de rentas mínimas tampoco resulta acertado. La ILP afirma: “La actual crisis ha puesto en evidencia, y de forma dramática, la inadecuación de nuestro sistema de garantía de rentas frente a los conocidos efectos de aumento de la pobreza”. Pero el desarrollo de las políticas de garantía de rentas mínimas ha tenido resultados más favorables de lo que se suele admitir. Son así evidentes los efectos positivos diferenciales de la actuación desarrollada por las CCAA más avanzadas en la implantación de las políticas de rentas mínimas. Así, en 2013, el indicador AROPE de riesgo de pobreza y exclusión se situaba en los 15 países del núcleo original de la UE en un 23,1%. País Vasco (16,8%) y Navarra (14,5%), las dos comunidades con mayor desarrollo del sistema de garantía de ingresos, eran las únicas del Estado en alejarse de ese indicador en más de 5 puntos.

La apuesta por un mayor compromiso del Estado en el desarrollo del sistema de rentas mínimas no debería impedir aceptar el principio de que las CCAA deben seguir siendo un eje fundamental en el diseño y gestión de la política de garantía de ingresos. Esto se traduce tanto en la asunción de la gestión práctica de las prestaciones de garantía como en la participación en un diseño general del sistema para España. Resulta necesario, en definitiva, defender la libertad de actuación de unas comunidades autónomas que tienen plena competencia en materia de Asistencia Social.

En la dimensión relativa al proceso de integración de los distintos ámbitos de actuación de la política social, el apartado más favorable de la ILP es el que plantea un régimen relativamente amplio de compatibilidad entre la nueva prestación y otras ayudas y prestaciones. La ILP prevé así la posibilidad de compatibilizar las ayudas “con la percepción de las prestaciones derivadas de la atención a personas en situación de dependencia, las ayudas o prestaciones a favor de la infancia, las ayudas económicas o de otra naturaleza de emergencia social, y cualesquiera otras, periódicas o no, de naturaleza asistencial sea cual fuere la Administración Pública o entidad que las proporcione”. En la exposición de motivos se mencionan igualmente las prestaciones familiares en su modalidad no contributiva, las pensiones alimenticias y las ayudas o becas destinadas a compensar gastos realizados. La propuesta podría haber avanzado algo más en este punto, sin embargo. Habría facilitado un proyecto más integral de garantía de ingresos mínimos.

La documentación complementaria que acompaña al proyecto refleja además la persistencia en algunas de las limitaciones clásicas existentes hasta ahora. De esta forma, aunque la prestación no sería incompatible con las Rentas Mínimas de las CC.AA., estas prestaciones seguirían teniéndose en cuenta a la hora de determinar el nivel de ingresos del solicitante y de su unidad de convivencia. Esto podría influir en la posibilidad de acceso o no a la nueva prestación, introduciendo en la práctica algún riesgo de incompatibilidad real entre las distintas prestaciones. Estos problemas de integración se derivan de la disposición a considerar a la nueva prestación, y no a las rentas de las CC.AA., como el marco último para la garantía de unos recursos mínimos.

Uno de los problemas del desistimiento ante la conveniencia de una aproximación integral a las políticas de garantía de ingresos es que, al reducir intervenciones de contenido complejo a una única opción de atención, se acaban mezclando las técnicas de intervención. El resultado es la delimitación de modalidades mixtas de actuación que se alejan de los procedimientos habituales de aproximación a la gestión de las prestaciones dominantes en determinados ámbitos de la protección, en este caso de la Seguridad Social.

En general, las prestaciones de la seguridad social se han diseñado como instrumentos de protección para personas que se ven afectadas por determinadas contingencias que, como el desempleo, requieren una intervención protectora específica. El enfoque de atención ha sido esencialmente personal, teniendo en cuenta en exclusiva las circunstancias de cada persona. El intento de regular el conjunto de la problemática asociada a la falta de ingresos a través de una prestación de seguridad social se enfrenta a la dificultad de conciliar este hecho con dos realidades complejas: el intento de extender la protección al conjunto de la unidad familiar y la comprobación del mantenimiento de la situación de necesidad en situaciones caracterizadas por continuos cambios de situación en relación con la actividad. En ambos casos, la modalidad de intervención elegida plantea dificultades para adaptarse a las realidades que se observan en la gestión cotidiana de las prestaciones de garantía de ingresos.

El problema no radica en el recurso a la modalidad de prestación no contributiva de la Seguridad Social. El derecho a un ingreso personal de existencia, ajeno al sistema de garantía de última red que representa las rentas mínimas autonómicas, no debería limitarse sino ampliarse en la medida de lo posible. Esto es así tanto en el caso de la población menor de edad como en el de la desempleada.
Resulta por tanto positiva la propuesta de avanzar el camino que lleva al establecimiento y consolidación de una prestación no contributiva para todas las personas desempleadas mientras se mantenga la situación de paro. Al cubrir carencias de protección en el ámbito relacionado con el desempleo, la prestación propuesta podría así consolidar el avance hacia una generalización de la protección por desempleo. Se garantizaría con ello el derecho de toda la población, particularmente a la que queda al margen del sistema productivo, a unos ingresos básicos personales. Pero resultaría más apropiado mantener de forma coherente la aproximación propia del sistema PNC, insistiendo en la dimensión de protección individual, coherente con una estrategia orientada a la generalización de la protección individualizada ante las distintas contingencias asociadas a la necesidad.

Este desarrollo del sistema PNC sería compatible con un sistema complementario de protección para el conjunto de la unidad familiar que, en una situación de recursos escasos, permitiera optimizar el uso de esos recursos para minimizar el impacto de la pobreza y de otras formas de ausencia de bienestar. Cuando se plantean exigencias relativas al control de recursos y procesos de renovación de la demostración de una situación de necesidad, este tipo de sistemas son mucho más operativos. Facilitan además el elemento básico para que dicho control pueda ser real, efectivo pero también justo: la cercanía entre los profesionales encargados de la gestión y las personas beneficiarias. Ésta es la aportación y funcionalidad potencial de un buen sistema de rentas mínimas autonómicas.
El intento de combinar distintos objetivos de protección dentro de una misma modalidad de protección, el individual y el familiar, introduce en cambio confusión y aumenta los peligros de la desigualdad en la protección en la aproximación planteada en la ILP.

La propuesta señala que se considerará que concurre el requisito de carencia de recursos económicos cuando la suma anual de las rentas o ingresos sea inferior al importe anual per cápita equivalente al 75%del salario mínimo interprofesional vigente en cada momento (equivalente, con exclusión de las pagas extraordinarias, a 5.837 euros anuales o a 486 euros mensuales). En el caso de considerarse a otros miembros de la unidad económica familiar, el requisito de carencia de rentas o ingresos tendrá en cuenta las características de la unidad económica familiar. La ILP incluye en esta unidad al cónyuge/pareja de hecho de la persona potencialmente beneficiaria; a ascendientes de primer grado que convivan con la persona beneficiaria o a hijos/as que, aunque no convivan con ella, sean menores de veintiséis años, mayores incapacitados, o menores acogidos. En este caso, la renta del conjunto de la unidad familiar, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no podrá supera el 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. Según la propuesta, además, los familiares señalados no se considerarán a cargo cuando perciban rentas de cualquier naturaleza iguales o superiores al 80% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) mensual vigente en cada momento o sean perceptores de las pensiones no contributivas de jubilación o invalidez. 

La norma señala, por otra parte, que las responsabilidades familiares existentes no podrán alegarse para la prestación que pueda corresponder a otro miembro de la misma, lo que pone de manifiesto la posible concurrencia de varias prestaciones dentro del hogar. Este conjunto de propuestas facilita el acceso potencial a la prestación a personas en muy diferentes situaciones personales y familiares, facilitando el cálculo de oportunidades respecto a las modalidades de acercamiento a las prestaciones que, dentro de un mismo hogar, sean susceptibles de permitir un mayor grado de acumulación de recursos. Recogiendo un elemento específico de la técnica de protección de las prestaciones de Seguridad Social, la prestación no se plantea en términos de complementación de recursos hasta alcanzar unos determinados umbrales de protección. Al contrario, plantea un marco variable de potenciales recursos compatibles con el acceso a la prestación completa.

La propuesta de UGT y CCOO es interesante cuando plantea la posibilidad de la existencia de varias prestaciones dentro del hogar e incluso más de dos ayudas en concepto de la prestación no contributiva de ingresos mínimos. Pero lo hace de forma que no se garantiza un acceso igualitario a las ayudas. En función del número de personas potencialmente beneficiarias en el hogar, de sus ingresos y de la composición familiar, el nivel de la protección podría resultar bastante diferente.
A esto se suman modalidades de gestión que implican la introducción de un control periódico de recursos. Así, la ILP señala que el derecho a la prestación subsistirá mientras se mantengan las condiciones que dan acceso a la misma, siendo precios comunicar a la entidad gestora las variaciones que puedan afectar al mantenimiento en la prestación.

Para mantener el derecho a la percepción de la prestación, la persona beneficiaria deberá así presentar ante la Entidad Gestora una declaración de los ingresos y rentas de la respectiva unidad económica, acompañada de la documentación acreditativa que corresponda. Dicha declaración se deberá actualizar cada vez que transcurran doce meses desde la fecha de inicio del abono de la prestación o desde la fecha de la última declaración. En este punto, la propuesta enlaza claramente con las modalidades de atención propias de la Asistencia Social. La ILP no profundiza en las dificultades de gestión ligadas a esta aproximación, tratando todos estos aspectos desde planteamientos muy genéricos.

Un problema asociado es que no todas las realidades de desprotección quedan contempladas en la norma. La prestación de ingresos mínimos propuesta por UGT y CCOO no se extiende en realidad al conjunto de la población necesitada. En el momento de concretarse, la intención última de la prestación se reduce a “garantizar unos ingresos mínimos a todas aquellas personas que pudiendo y queriendo trabajar no pueden hacerlo … y a quienes los actuales instrumentos de protección social no dan respuesta”. Es a estas personas, entre 18 y 65 años, “que, con disponibilidad para trabajar, carecen de empleo y de unos recursos económicos mínimos para sí y, en su caso, para los familiares a su cargo” a las que se pretende garantizar unos recursos mínimos.

En el planteamiento de la ILP, la inscripción como demandante de empleo resulta necesaria y “deberá haberse mantenido, al menos, durante los doce meses inmediatamente anteriores a la solicitud de la prestación de ingresos mínimos de forma ininterrumpida”. Por tanto, la propuesta de ILP se centra en ofrecer una protección alternativa a quienes no reúnen “los requisitos para el reconocimiento o reanudación de prestaciones por desempleo en sus niveles contributivo o asistencial, renta activa de inserción u otras ayudas o prestaciones económicas contempladas en programas temporales de protección por desempleo”. En este sentido, la propuesta pretende completar y generalizar el acceso a la protección por desempleo en España. Pero no puede considerarse, en sentido estricto, una propuesta de generalización de un sistema de renta mínima garantizada para toda la población.

En su dimensión de medidas para la garantía de ingresos mínimos, la aproximación de la ILP plantea por tanto el problema de que se limita a la población en edad activa y afectada por el desempleo. Subyace probablemente la idea de que el resto del sistema de prestaciones no contributivas hace frente a la problemática de las personas no desempleadas. Sin embargo, si así fuera el caso, habría que preguntarse acerca de las razones por las que el tratamiento a dar a la cuestión de los complementos familiares que se plantean en la propuesta de UGT-CCOO no se extienden a otras modalidades de atención en el sistema de prestaciones no contributivas. 

A la hora de acercarse a una política integral de garantía de ingresos, resulta en principio erróneo establecer un tope de edad por arriba. Desde una perspectiva jurídica general, no sólo se justifica el acceso de personas mayores de 65 años con cargas familiares sino la atención en general, con independencia de que se fundamente o no en la contingencia del desempleo. Aunque el planteamiento de ajuste al sistema PNC para personas solas es el que inspira la aproximación de la ILP, no se justifica el que se limite jurídicamente a priori el acceso de las personas mayores o de las no desempleadas, al menos en un planteamiento general de garantía de ingresos mínimos.

Destaca, por otra parte, la decisión expresa de la ILP de dejar al margen a las personas que no tienen residencia legal. Se señala en este sentido que el objeto de la protección se limita a personas que “residan legalmente en territorio español y lo hayan hecho de forma ininterrumpida en los seis meses anteriores a la fecha de solicitud de la prestación, salvo que sean víctimas de trata de seres humanos o víctimas de violencia de género”. Se trata de una limitación añadida que hace que no todas las situaciones de pobreza puedan ser objeto de protección a través de la combinación del actual sistema de protección de la Seguridad Social, el sistema paralelo de protección al desempleo y la nueva prestación de ingresos mínimos que se plantea.

La ILP plantea con carácter general que la prestación de ingresos mínimos “es incompatible con el trabajo por cuenta ajena y con el trabajo por cuenta propia”. Asume sin embargo la posibilidad de que el Gobierno regule “como medida de impulso a la empleabilidad … su compatibilidad con el trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia por un período máximo de tres meses, en el marco de acciones concretas dirigidas a determinados colectivos con especiales dificultades de inserción laboral”.

El enfoque que se plantea de cara al tratamiento de la relación entre prestaciones de garantía de ingresos e ingresos por trabajo se soluciona así a través de un modelo temporal de compatibilización de prestaciones e ingresos por actividad económica, centrado en el caso de personas con especiales dificultades de inserción laboral. Se trata del modelo planteado originalmente en el RMI francés y que fracasó de manera palpable en su propósito original de incentivar el acceso al empleo entre personas beneficiarias de los sistemas de renta mínima. En la actualidad, este enfoque se ha abandonado en la mayor parte de los países, optándose por mecanismos que permitan compatibilizar a largo plazo, y de manera estructural, actividad económica y prestaciones sociales cuando así pueda resultar necesario. El planteamiento de la RGI vasca o del nuevo RSA francés, con una aproximación más estructural al sistema de complementación, plantea una aproximación más adecuada que el modelo RMI de incentivos temporales para superar las llamadas trampas del desempleo y de la pobreza. Es cierto que esta cuestión tiene menor relevancia en un planteamiento de estricta protección temporal al desempleo. Pero es una de las razones por las que la propuesta de UGT y CCOO resulta limitada y debería integrarse en una aproximación más amplia a las políticas de garantía de ingresos

La orientación laboralista de la norma resalta en lo relativo al tratamiento de las obligaciones asociadas a las personas beneficiarias. Éstas hacen referencia a “la realización de actuaciones dirigidas a su inserción laboral” y a la participación “en las acciones de mejora de la ocupabilidad, programas de empleo, o en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales, que determinen los servicios públicos de empleo o las agencias de colocación. La ILP también señala la obligación de “aceptar la colocación adecuada que le sea ofrecida por los servicios públicos de empleo o por dichas agencias”.

La actuación en contrario será definida como infracción, salvo causa justificada. Podrá implicar la pérdida temporal de la prestación por un tiempo determinado por la gravedad de la infracción.
La propuesta no contempla el principio del doble derecho, con un derecho de las personas que accedan a la prestación a participar en un programa de inserción social garantizado por la Administración.

Como ya se ha señalado, la cuantía de la prestación se establece en el 80 por 100 del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples mensual vigente en cada momento, lo que en la actualidad se traduce en una garantía de protección de 426 euros. La ILP prevé además que la prestación se incremente a través de un complemento por cada menor o familiar a cargo en la cuantía que se disponga anualmente en los Presupuestos Generales del Estado. Este planteamiento económico es una de las principales limitaciones de la norma para actuar como prestación de garantía de ingresos, en especial en una aproximación por unidad de convivencias. La cuantía base garantizada resulta manifiestamente insuficiente para hacer frente a la pobreza, en particular en aquellas partes del territorio en las que el coste de cobertura de las necesidades básicas resulta más elevado. 

Este hecho, evidente en la aplicación de la política social en España, requiere dar margen de autonomía a las CC.AA. para que completen las actuaciones estatales dentro de una aproximación coherente e integrada a la cuestión. El Tribunal Constitucional ya ha sentenciado que esta posibilidad no afecta a “la igualdad de todos los españoles” mencionada en el artículo 149.1.1ª de la Constitución.


Valoración final


Concluyendo, la principal contribución de la ILP se vincula a su intento de consolidar el sistema de prestaciones no contributivas, estableciendo una prestación no contributiva de ingresos mínimos en caso de desempleo. Esta es su principal contribución a una mejora del sistema de protección y, en gran medida, en ese punto debería haber terminado su pretensión. Convertir la aproximación en un planteamiento más generalista de garantía de ingresos resulta poco convincente al no abordar las implicaciones de tal modelo más amplio y extenso que el planteado en la ILP.

Para poder avanzar en ese camino de consolidación de un sistema integral de protección a toda la población, un elemento sí debería ser introducido en una versión revisada de la actual propuesta de UGT y CCOO. Se trata de la necesidad de establecer la compatibilidad entre la nueva prestación por desempleo propuesta y el sistema de rentas mínimas de última red que garantizar prestaciones complementarias en caso de necesidad (o de una mayor voluntad de protección en determinadas CC.AA.).

Debe señalarse, para terminar, que el coste de aplicación de la medida propuesta por UGT y CCOO se estima en unos 11.000 millones de euro, un 1,1% del PIB, porcentaje al que habría que añadir entre 0,2 y 0,4 puntos suplementarios para hacer frente a las necesidades de las personas a cargo del colectivo desempleado atendido. Con esos recursos sería posible financiar un programa más amplio, y al mismo tiempo más ajustado a las necesidades, de garantía de ingresos. Las propuestas económicas realizadas en este blog así lo avalan.

Luis Sanzo

viernes, 15 de mayo de 2015

El debate sobre la pobreza infantil en España

Está ampliamente extendida en España la idea de que la pobreza infantil es uno de los principales problemas sociales a los que el país tiene que enfrentarse. Este artículo no pretende sostener lo contrario pero sí contribuir a precisar los términos del debate.

A tales efectos, es preciso analizar el impacto real de la pobreza infantil, tanto en términos generales como en términos comparados respecto a otros grupos sociales. Conviene además analizar las diferencias territoriales existentes entre Comunidades Autónomas.

La pobreza infantil tiene un impacto destacado en España (aunque menos elevado de lo que reflejan los indicadores Eurostat)

Durante mucho tiempo he tratado de demostrar que los indicadores Eurostat de medición de la pobreza no resultan realistas, exagerando de forma notable la problemática. El indicador del 60% de la mediana de ingresos y, de forma aún más acusada, el indicador AROPE no miden de forma adecuada el fenómeno de la pobreza. Se trata, en la práctica, de indicadores de riesgo asociados a la medición de formas generales de ausencia de bienestar.

La pobreza es sin duda una forma de ausencia de bienestar, la más grave de las que pueden afectar a una población en la medida en que se relaciona directamente con la falta de cobertura adecuada de las necesidades básicas. Pero no es la única forma de ausencia de bienestar existente en una determinada sociedad.

El principal motivo para tratar de delimitar el impacto específico de esta problemática de pobreza es que, al tener un impacto bastante inferior al que reflejan las cifras AROPE y similares, permiten situar la actuación en un marco política y económicamente más realista.

No es fácil tratar de medir el impacto real de la pobreza en España porque el sistema estadístico europeo no está correctamente diseñado para ello. Teniendo en cuenta los indicadores de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE (ECV), sin embargo, una posible aproximación a la construcción de un indicador de pobreza real podría basarse en la concurrencia de dos tipos de situaciones de carencia.

La primera situación carencial se relaciona con la presencia de limitaciones evidentes en la capacidad de cubrir las necesidades básicas ligadas a la alimentación, el acceso y mantenimiento en la vivienda y el pago de los suministros básicos (energía, agua y similares). Dos hechos medibles en la ECV ponen de manifiesto, de forma inequívoca, la presencia de estas limitaciones

a) La existencia de problemas en el hogar para garantizar el acceso a una comida proteínica al menos cada dos días.
b) La presencia de retrasos significativos en la cobertura de las obligaciones de los hogares relacionadas con el pago de hipotecas o alquileres o de las facturas relacionadas con el suministro de energía, agua y similares. En este documento, se considera significativa a estos efectos la acumulación de dos o más experiencias de retraso en este tipo de pagos a lo largo del año.

Una segunda realidad carencial debe concurrir para poner en evidencia que los problemas anteriores no se vinculan únicamente a ingresos reducidos sino, más en general, a una carencia general de recursos, incluidos los patrimoniales, para abordar situaciones económicas extraordinarias. El indicador de falta de capacidad para afrontar gastos imprevistos de la ECV resulta operativo en este punto.

Como indicador de situaciones de pobreza real, se contempla en definitiva la presencia conjunta de problemas muy graves en la cobertura de las necesidades de alimentación, mantenimiento en la vivienda y/o garantía de los suministros básicos y de una falta de patrimonio de reserva susceptible de hacer frente a situaciones extraordinarias de falta de ingresos.

El primer dato relevante a destacar es la importancia del impacto del problema de la pobreza infantil en España. Aunque no llega a esa cifra mágica de 30% de menores de 15 años en situación de riesgo de pobreza y exclusión, la aproximación alternativa que se plantea en este artículo sigue reflejando una notable incidencia de la problemática. De esta forma, un 15% de la población menor de 15 años en España se encuentra en una situación real de pobreza, identificada en la forma señalada con anterioridad.

Gráfico 1
Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2013
Los problemas considerados incluyen dificultades muy graves en la cobertura de las necesidades de alimentación y de los pagos relacionados con hipotecas, alquileres y suministros de energía, agua y similares así como la insuficiencia de recursos patrimoniales para hacer frente a gastos extraordinarios

Pobreza infantil y pobreza en otros colectivos sociales

Los datos del Gráfico 1 ponen de manifiesto un segundo hecho relevante. Se constata, en este sentido, que la incidencia de la pobreza infantil es muy superior a la que se observa en otros colectivos sociales. Esta incidencia es más del doble de la detectada entre la población en hogares en los que no existe presencia de menores de 15 años: 15% frente a 7,1%. Es más de cuatro veces superior, por otra parte, al impacto de las situaciones de pobreza real entre las personas mayores de 65 años, con un mínimo del 3,6% en este grupo.

Sin embargo, no puede olvidarse que la pobreza infantil no es mayor que la que afecta a las personas mayores de 15 años que residen en hogares en los que residen los menores. En realidad, en este último caso, resulta incluso ligeramente superior, alcanzando a un 15,8% de la población mayor de 15 años. Aunque baja al 13,8% en personas de 35 y más años que conviven con menores, alcanza un máximo del 20,6% entre personas de 15 a 34 años en hogares con presencia de población infantil.

El tratamiento político, social y económico de la pobreza infantil no debería, por tanto, enfocarse al margen de la consideración general de la problemática de los hogares con presencia de menores. De hecho, los datos cualitativos indican que la pobreza en estas circunstancias se vive más intensamente entre unos padres y madres que tratan, en general, de minimizar el impacto de la pobreza entre sus hijos e hijas. Los problemas resultan, además, mayores cuando hay presencia de adolescentes y jóvenes entre 15 y 24 años en este tipo de hogares.

Podría entenderse que las políticas priorizasen a la población infantil en caso de limitaciones presupuestarias. Pero carecería de cualquier pretensión de respeto a los valores de justicia e igualdad dejar en la estacada, a largo plazo, a sus padres o madres y a sus hermanos o hermanas más mayores.

Las diferencias territoriales en el impacto de las situaciones reales de pobreza en hogares con menores en España

El análisis de los datos territoriales a partir de la ECV se ve limitado por unos tamaños muestrales que resultan insuficientes y por un diseño muestral que no está pensado para realizar un estudio detallado por Comunidades Autónomas, menos aún si se introducen variables demográficas específicas en el análisis. Teniendo en cuentas estas limitaciones muestrales, el estudio de las diferencias entre CC.AA. se basa en una aproximación a la realidad conjunta de la población que reside en hogares con presencia de menores de 15 años. Considera además agrupaciones de CC.AA., definidas en función de ciertos rasgos sociales, demográficos y económicos comunes.

El resultado de esta aproximación muestra que la experiencia de situaciones de pobreza real es muy desigual en España en los hogares con presencia de población infantil. Se sitúa en niveles cercanos al 7-7,5% en la zona Norte y Oeste de España. Se trata de una zona en la que se combina un mayor desarrollo de los sistemas de garantía de ingresos con una dinámica demográfica marcada en muchas CC.AA. por el fuerte envejecimiento. Esta última circunstancia propicia con frecuencia mayores oportunidades de participación laboral entre la población con menores a cargo.

En el extremo opuesto, con una tasa media del 23,1%, se sitúan las CC.AA. de Illes Balears, Comunidad Valenciana y Murcia. El impacto es más de tres veces superior al 7% de País Vasco y Navarra y al 7,5% de las demás CC.AA. del Norte y el Oeste de España.

En niveles cercanos, situados por término medio en el 20,2%, todavía casi 3 veces superiores a los de las CC.AA. con menor impacto de la pobreza, se encuentran las CC.AA. del sur español: Andalucía, Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

La incidencia de la pobreza en hogares con presencia de población infantil resulta todavía más de dos veces superior a las regiones con menor pobreza en las CC.AA. de Madrid y Castilla-La Mancha, con una media del 15,2%. Cataluña también supera en casi 5 puntos el indicador medio de las zonas menos afectadas, con un 11,9%.

En comparación con zonas comparativamente similares como Navarra y el País Vasco, Madrid y Cataluña destacan por tanto por un muy superior impacto de la pobreza en hogares con presencia de menores (entre 5 y 8 puntos porcentuales más). La diferencia está sin duda relacionada con la prioridad política atribuida en las comunidades forales al sistema de protección contra la pobreza (a pesar del impacto diferencial del proceso inmigratorio en estas zonas durante los años de crisis, factor que ha presionado al alza las tasas en esas CC.AA.).

Gráfico 2
Fuente: Elaboración propia a partir de la ECV 2013
Los problemas considerados incluyen dificultades muy graves en la cobertura de las necesidades de alimentación y de los pagos relacionados con hipotecas, alquileres y suministros de energía, agua y similares así como la insuficiencia de recursos patrimoniales para hacer frente a gastos extraordinarios
Resto Noroeste/Oeste: Galicia, Castilla-León, Extremadura, Asturias, Cantabria, La Rioja y Aragón.
Sur: Andalucía, Canarias, Ceuta y Melilla.
Levante y Baleares: Illes Balears, Comunidad Valenciana y Murcia.

Conclusión

Los datos presentados revelan la alta incidencia de la pobreza infantil en España y su íntima relación con la pobreza general de los hogares con presencia de menores.

Esta realidad viene acompañada por dos realidades de desigualdad comparada. Por una parte, se constata que la protección social a los hogares con población infantil es muy inferior a aquella de la que disfrutan los hogares sin población menor, en particular entre las personas mayores de 65 años.
Por otra parte, se observa la notable divergencia existente entre el Norte y el Oeste de España y el resto del país, con tasas de pobreza infantil y juvenil sustancialmente alejadas las unas de las otras. Aunque parte de estas diferencias se vinculan al mayor dinamismo demográfico y socio-económico de zonas como Madrid, Cataluña o el Levante español durante el periodo de crecimiento económico, hay otros elementos diferenciadores. La realidad del País Vasco y de Navarra muestra, en este sentido, una posición más favorable vinculada a una política más desarrollada de garantía de ingresos.


Es evidente que la política social español debería adaptarse para superar esta realidad desigual. En ese camino, sin embargo, constituiría un error olvidarse de la necesidad de proteger no sólo a la población infantil sino también a las demás personas que conviven con ella.

Luis Sanzo

martes, 5 de mayo de 2015

¿Que sistema de ingresos necesita el Estado para sostener la política de garantía de ingresos y todas las demás?

¿Que sistema de ingresos necesita el Estado para sostener la política de garantía de ingresos y todas las demás? Líneas maestras para una reforma fiscal con visión de futuro en la España en 2015


Introducción


Saber lo que queremos no garantiza que lo podamos hacer. Saber lo que se quiere es ciertamente importante, tanto a nivel personal como a nivel de la comunidad política de la que formamos parte, pero tanto o más importante es saber donde nos encontramos y tener la habilidad de trazar un camino transitable que nos conduzca al destino deseado.

Sin duda somos muchos, quizá mayoría, los españoles que queremos un país más próspero y libre donde todas las personas tengan garantizada una renta básica que puedan incrementar mediante su esfuerzo personal, es decir, encontrando sin dificultades insuperables un empleo remunerado o financiación para emprender un negocio como empresario autónomo. Pero España está lejos de ser ese país. Tenemos un altísimo nivel de desempleo y un sistema de bienestar que todavía no merece tal nombre, sensiblemente por debajo del promedio europeo. Para llegar a ser el país que queremos ser hay que hacer cambios importantes que permitan aumentar el nivel de empleo y de ingresos del Estado de modo que se pueda financiar de forma sostenible un sistema de garantías sociales de nivel verdaderamente europeo.


En la actualidad nuestro sistema fiscal recauda poco (comparado con el estándar europeo) y recauda mal (la carga de la imposición es injusta). La falta de recaudación se debe en gran parte a que la evasión y el fraude fiscal son mucho más elevados en España. Este elevado nivel de evasión se debe en parte a falta de inspección efectiva, pero sobre todo a que la mayoría de los ciudadanos percibimos el sistema tributario español como injusto (pagamos esencialmente los trabajadores de ingresos medios) y excesivo (comparado con otros países europeos lo que recibimos en forma de servicios públicos nos parece poco y de calidad mediocre). Presento a continuación una gráfica elaborada por la OCDE en la que muestra el porcentaje de transferencias comparado con el promedio que recibe el 30% más rico de la población (Top 30% barras en color gris) y el 30% más pobre (Bottom 30% en color azul) en cada país de la OCDE. O sea, los autores de la gráfica han sumado para cada país el total de transferencias sociales en metálico que reciben del Estado los ciudadano y han calculado el promedio por persona. Después han hecho lo mismo con las transferencias que recibe el 30% más rico y más pobre de la población. Si la barra gris es más alta que la azul significa que los más ricos reciben del estado más transferencias que los más pobres, de modo que independientemente de cómo se obtengan los ingresos el gasto de ese Estado es “regresivo” porque no sólo no disminuye la desigualdad sino que la aumenta.


A la luz de estos datos vemos que la percepción de la ciudadanía sobre la injusticia del sistema fiscal y de gasto social español es correcta. Si miramos la gráfica con atención vemos que España es uno de los pocos países de Europa donde el 30% más rico de la población recibe más transferencias del Estado que el 30% más pobre. En el mismo grupo que España se encuentran los otros países mediterráneos, México y Turquía.En cambio, si miramos el otro extremo de la distribución encontramos a Australia y Nueva Zelanda, a países nórdicos (como Dinamarca y Suecia), Canadá, Holanda, Suiza, UK. Cambiar esta distribución injusta requiere realizar una reforma fiscal y del gasto social de gran calado que cambie radicalmente el panorama. Y para ello es clave contemplar de forma conjunta tanto los principales recursos de ingresos como los principales factores de gasto. Porque la capacidad de redistribución y justicia social del sistema depende de ambos. Analizarlos de forma aislada nos puede llevar a conclusiones equívocas. 
No se trata de teorizar ni de inventar nada. Sólo hay que mirar hacia aquellos países que han sabido crear y mantener un sistema fiscal y de bienestar robusto en Europa, así como otros países de la OCDE, los que están al otro extremo en la gráfica de distribución. No es una casualidad que los países del extremo redistributivo hayan capeado mejor la crisis económica. Me refiero a países como Dinamarca y el resto de países nórdicos. Pero los países nórdicos tal como son hoy día, no como eran hace 30 años. Durante las últimas décadas los países nórdicos han realizado reformas importantes para conservar y mejorar su sistema de bienestar al mismo tiempo que se adaptaban a un entorno de economía global más liberalizado y competitivo. ¿Qué han hecho? Quizá para sorpresa de algunos defensores del modelo socialdemócrata clásico han reducido la imposición sobre el trabajo, han generalizado los sistemas de imposición dual (las rentas del capital pagan menos que las del trabajo para evitar la fuga de capitales) y tienen los tipos de IVA y de imposición indirecta más elevados de Europa. Y sin embargo, siguen siendo los estados con mayor capacidad de redistribución efectiva de toda Europa y del mundo.
Estos datos demuestran que tener un IVA elevado no significa que el sistema en su conjunto vaya a ser menos redistributivo, dependerá de cómo se distribuya el gasto. Lo que garantiza la redistribución y la justicia social es tener un sistema de protección social y garantía de ingresos efectivo que cubre a toda la población (con vocación universal). Los países nórdicos tienen un sistema sólido de servicios sociales y garantía de rentas de carácter universal que asegura una buena protección a los que más lo necesitan. No es la falta de progresividad en la imposición sobre la renta o el capital sino la carencia de un sistema de garantía de rentas en España, y los otros países mediterráneos, lo que nos coloca en el otro extremo de la gráfica.

Por tanto, si queremos mejorar la justicia distributiva necesitamos en primer lugar crear un sistema eficaz de garantía de rentas a nivel estatal. Pero para lograr esto necesitamos una financiación suficiente y sostenible. Por ello necesitamos realizar al mismo tiempo una reforma sustancial del sistema fiscal que lo convierta en un sistema más sencillo, transparente, justo, con verdadera potencia recaudatoria. Si nos fijamos en los países nórdicos la tendencia debería ser: no elevar sino mantener o incluso reducir la carga de los impuestos y cotizaciones sociales sobre el trabajo, igualar los impuestos que pagan los autónomos a los que pagan las rentas del trabajo dependiente, garantizar la proporcionalidad de las cotizaciones a la seguridad (actualmente regresiva sobre todo en el caso de los autónomos) y aumentar la eficacia de la recaudación de los impuestos sobre el consumo (fundamentalmente el IVA). La reforma debe lograr recaudar más, pero no subiendo los tipos impositivos, sino eliminando deducciones, excepciones y otras formas de evasión fiscal.

Lo relevante para mejorar la justicia del sistema fiscal en España no es subir o bajar este u otro impuesto. Lo esencial es que todo el mundo debe pagar lo que le correspondaLo que nos diferencia de los países nórdicos ante todo es que ellos tienen un elevado nivel de transparencia y de ética en la gestión pública. La escasa ética que demuestran los políticos responsables de la gestión pública en España no es algo que llevemos en los genes, es solo una cultura, que como toda cultura se puede cambiar, aunque requiera una buena dosis de motivación y un esfuerzo sostenido.

Creo que los ciudadanos españoles tenemos suficientemente claros los motivos por los que necesitamos reformar el sistema: resolver los que consideramos principales problemas: el desempleo, la pobreza y la corrupción. También somos conscientes de que el cambio no es tan sencillo como cambiar a unos gobernantes por otros, ni hacer nuevas leyes. El mundo está cambiando hacia un modelo económico donde el valor reside en el conocimiento. Necesitamos un esfuerzo sostenido para reformar el sistema fiscal y de seguridad social de forma consistente con el cambio 
del sistema productivo hacia una economía menos basada en el ladrillo y más en el conocimiento. Intentaré ser concreto para sintetizar todo esto en un solo artículo.

Objetivo de este artículo


El objetivo de este artículo es proponer que en el debate sobre la reforma fiscal se tengan en cuenta de forma conjunta los principales instrumentos de recaudación del Estado y que la “justicia social” del mismo se valore teniendo en cuenta tanto lo que pagamos al Estado como lo que recibimos de él. Es decir, teniendo en cuenta conjuntamente al menos las principales fuentes de ingresos (Cotizaciones sociales, IRPF e IVA). Y teniendo presente que lo relevante para la justicia distributiva es valorar el efecto redistributivo neto (distribución del resultado de ingresos - gastos).


Método de razonamiento


1. Datos más relevantes para comparar el sistema español con Europa:
- Nivel de presión fiscal total sobre el PIB.
- Proporción de ingresos que recaudan los principales instrumentos de recaudación, esencialmente: cotizaciones de la Seguridad Social, Impuestos sobre la renta (IRPF), IVA, Impuesto de sociedades, y otros.

- Conclusiones que se pueden extraer de la comparativa.

2. Líneas para una reforma fiscal en España: cambios posibles y su impacto cuantitativo potencial.

3. Consideraciones sobre el modelo productivo y la competitividad internacional.

4. Consideraciones sobre el impacto distributivo neto.


El sistema de recaudación español en perspectiva europea


Las gráficas que reproduzco en este apartado han sido extraídas del análisis realizado en el documento: “ESTRUCTURA IMPOSITIVA Y CAPACIDAD RECAUDATORIA ENESPAÑA: UN ANÁLISIS COMPARADO CON LA UE” cuyos autores son Pablo Hernández de Cos y David López Rodríguez, publicado por el Banco de España en 2014. El documento completo con todos los datos actualizados y gráficas se puede descargar libremente en Internet haciendo clic en este enlace
En primer lugar hay que destacar que la presión fiscal global en España es inferior al del conjunto de la Unión Europea. En Europa se encuentra en el entorno del 40% del PIB. En España es 7 puntos inferior, sin llegar al 33%. Los países nórdicos se encuentran por encima del promedio con más del 40% del PIB de recaudación. En todos los países de la UE la mayor parte de la recaudación procede de tres clases de recursos: 
cotizaciones sociales (en la gráfica en color rosa), impuestos indirectos sobre bienes y servicios (de los cuales el más importante es el IVA, en la gráfica en color verde) e impuestos directos (de los cuales el más importante es el impuesto sobre la renta personal o IRPF que aparece en color azul y el segundo la imposición sobre los beneficios de las empresas que aparecen en la gráfica en color amarillo). Si comparamos España con el conjunto de la UE vemos que en España las Cotizaciones a la Seguridad Social suponen una parte proporcionalmente mayor siendo menores las proporciones de impuestos sobre la renta personal, IVA y sociedades. En cambio se paga más por impuestos sobre la propiedad. Llama la atención que desde 2008 disminuye sensiblemente el ingreso por impuestos sobre el beneficio de las empresas.

Dado que España recauda en general menos impuestos, cuando se compara con Europa la recaudación en relación al PIB es inferior en casi todos los conceptos. Destaca en particular la menor recaudación por IVA y por IRPF. En la gráfica a continuación se puede observar cómo España recauda en general menos por todos los conceptos, pero donde recaudamos realmente muy poco comparativamente es sobre el consumo, siendo la recaudación sobre el capital homologable a la de otros países o superior y quedando la imposición sobre la renta de las personas por debajo del promedio.
Un caso particularmente interesante es el de las cotizaciones a la Seguridad Social. En la gráfica a continuación se puede ver que España está por encima de la media de la UE en tipos, y todavía más si se compara con el promedio de la OCDE. Llama la atención que Dinamarca sea el país con menor carga de cotizaciones sociales. La carga de las cotizaciones se divide usualmente entre cuota empresarial y del trabajador, pero en la práctica la suma de ambas es un coste salarial por lo que cuotas de cotización social elevadas implican en la práctica un impuesto al empleo, tanto si son cuota empresarial como si se califican como cuota del trabajador.
En la gráfica siguiente vemos que los tipos máximos de la imposición sobre la renta no son muy diferentes en Europa, siendo los españoles relativamente elevados. Esta gráfica no recoge la última reforma fiscal del IRPF que ha reducido el tipo máximo, pero incluso con la reducción aplicada el tipo máximo español sigue quedando por encima del promedio europeo.
Más relevante que el tipo máximo es el “tipo marginal medio” que es el tipo que pagan en promedio los ciudadanos por el último euro ganado. En este caso España se sitúa por debajo del promedio, incluso antes de la última rebaja fiscal que lo ha reducido.

La gráfica siguiente es muy significativa ya que se aprecia que España es el país de toda la UE en que menos proporción del PIB se recauda por IVA y otros impuestos al consumo (gasolinas, tabaco, alcohol, etc.). La diferencia es realmente importante, de poco más del 7% del PIB en España a casi el 14% en Dinamarca y más del 14% en Bélgica.

Otro impuesto en el que España parece recaudar poco es el impuesto a los beneficios de las Sociedades, aunque en este caso las diferencias entre los grandes países de Europa son pequeñas.


En resumen podemos concluir que:
-       España tiene una presión fiscal reducida comparada con el promedio de la UE, de un 33% comparado con un promedio del 40%. Unos 7 puntos menos.
-       La escasa recaudación se debe en gran parte a una recaudación muy inferior en impuestos sobre el consumo, en particular el IVA. España también recauda menos por impuestos especiales (combustibles, alcohol, tabaco) y por impuestos medioambientales.
-       La carga impositiva sobre el trabajo España está cerca de los promedios europeos. Aunque con menor imposición sobre la renta y mayor carga en forma de cotizaciones sociales que el promedio. Además las cotizaciones figuran como “cuota empresarial”, lo que da la falsa impresión de que no son los trabajadores los que la pagan cuando en realidad sí se trata de un coste salarial.
-       La recaudación del impuesto sobre el beneficio de las empresas ha disminuido sensiblemente desde 2008, aunque esto puede deberse en parte a que la crisis ha reducido los beneficios y por tanto también la recaudación.
-       La imposición sobre el capital es en España relativamente elevada comparada con otros países europeos, incluso comparado con los países nórdicos. Dado que el capital es un recurso que puede huir fácilmente del país no parece que se pueda recaudar mucho más por este concepto.

A la luz de estos datos es necesario hacer una reflexión sobre la dimensión de la “economía sumergida” y el fraude fiscal en España. La dimensión del problema se aprecia con claridad en el caso del IVA. La escasa recaudación por IVA contrasta con el hecho de que los tipos e IVA en España se encuentran aproximadamente en el promedio europeo ¿Cómo explicar entonces una recaudación tan baja? El motivo esencial por el que España recauda menos impuestos es el enorme fraude fiscal existente debido a la economía sumergida. Algo parecido ocurre con la recaudación de impuestos sobre la renta que también tenemos tipos homologables a los europeos pero recaudamos bastante menos. La dimensión de la economía sumergida en España varía de unos estudios a otros, pero hay consenso en que podría estar entre el 22.5 y el 28% del PIB. Pongamos que sea del 25% del PIB. Esto significa que lo que se deja de recaudar por impuestos podría estar en torno al 8-9% del PIB, es decir, unos de 90.000 millones de euros anuales. En esto España se diferencia también de Europa donde el promedio de la economía sumergida suele quedar por debajo del 10% del PIB. Erradicar la economía sumergida es prácticamente imposible, pero si consiguiésemos reducirla al estándar europeo el Estado estaría recaudando unos 60.000 millones de € más al año.

Líneas para una reforma fiscal para España


En este artículo contemplamos sólo las líneas gruesas de la reforma fiscal, esto es, las que se refieren a los tres grandes instrumentos de recaudación: Cotizaciones a la SS, IRPF e IVA. Estas tres figuras recaudan el 70% de los ingresos del Estado. Como se verá la idea fuerza de las medidas propuestas es: no se trata de aumentar los impuestos sino de hacer que todo el mundo pague lo que le toca:

1. Cotizaciones a la SS. Las cotizaciones, tanto la cuota empresarial como la del trabajador, son en la práctica un impuesto al trabajo y la tendencia a largo plazo debería ser intentar bajarlas para que España pueda competir mejor en el entorno europeo e internacional. Las cotizaciones no suelen tener carácter progresivo sino proporcional. En la práctica suelen tener un carácter regresivo al tener topes mínimos u máximos en las bases de cotización. El mayor problema actualmente se encuentra en la falta de proporcionalidad de las cotizaciones del régimen de autónomos. Los autónomos tienen un mínimo que en muchos casos resulta elevado y un incentivo muy fuerte a iniciar la actividad en la economía sumergida. Al mismo tiempo la decisión de qué pagar el libre por lo que muchos autónomos de ingresos elevados se limitan a pagar el mínimo. En conjunto la cotización de autónomos es deficitaria y totalmente regresiva. Cambios que se necesitan:

1.1. Eliminar el mínimo de autónomos y ajustar la cotización de autónomos a una cuota proporcional al ingreso real. Esta medida debería ayudar a luchar contra el fraude y la economía sumergida, así como facilitar el afloramiento temprano de la actividad económica privada de los autónomos.

1.2. Eliminar la libertad de cotización de los autónomos obligando a pagar una proporción razonable de los ingresos reales.

1.3. Elevar los topes máximos de cotización del régimen general y de autónomos para permitir cuotas de cotización más elevadas en personas de ingresos levados.

1.4. Dado que se elimina el tope superior convendría crear un sistema público de capitalización de las cotizaciones, al menos para las cotizaciones más elevadas, de modo que una parte de las cuotas pagadas por los trabajadores o autónomos a lo largo de toda la vida laboral se acumulen a modo de capital personal de pensión. Este fondo puede invertirse en deuda del Estado y generará rendimientos económicos positivos por lo que el capital acumulado se revalorizará en el tiempo como sucede con los fondos de pensiones privados:

2. IRPF. Modificar los tipos impositivos no es un debate relevante. Lo importante es recaudar mejor y para ello lo relevante en el caso del IRPF es simplificar el impuesto y hacerlo más transparente. Este impuesto es la estructura ideal para gestionar la progresividad del sistema tributario en su conjunto al proporcionar información sobre los ingresos personales de las personas. Por tanto tiene valor como herramienta de información tanto como por su capacidad recaudatoria. Cambios que se necesitan:

2.1. Inicialmente se pueden mantener los tipos impositivos aprobados en la última reforma. Lo relevante es eliminar deducciones y extender las bases de declaración para incluir a toda la población en edad de trabajar y sus beneficiarios. O sea, incluir básicamente a toda la población española.

2.2. Simplificar el impuesto eliminando todas o la mayor parte de las deducciones de carácter específico. El IRPF no es un instrumento para hacer política social o familiar, salvo en el caso de la política de rentas. Mantener sólo las deducciones de tipo general: 1. Deducción personal de mínimo vital y familiar por personas dependientes del contribuyente, 2. Bonificación general a las rentas del trabajo personal (igualando el tratamiento del trabajo dependiente y del trabajo autónomo).

2.3. Tanto la deducción personal y familiar como la bonificación general al trabajo aplicarlas como deducción en la cuota, no como mínimo exento. El sistema actual de mínimos exentos implica un beneficio fiscal mayor para las rentas más altas, lo que es injusto. Esto es importante porque el IRPF actual tiene tipos más altos para las rentas más altas. Entonces el mínimo exento implica un descuento mayor para las rentas más altas. En cambio si la deducción se aplica en la cuota es igual para todos. Si la filosofía del mínimo vital es garantizar a todos un mínimo de renta, la cantidad debería ser igual para todos, no mayor para los que más tienen.

2.4. Todos los ciudadanos deben tener derecho a realizar la declaración del IRPF y a cobrar las cuotas que resulten negativas. Este procedimiento garantizaría a todos los ciudadanos un ingreso modesto. Además, al existir una bonificación al empleo en la cuota garantizaría también que todas las personas que trabajan (asalariados o autónomos) tengan un ingreso garantizado superior al de los que no trabajan. Esta bonificación al empleo se podría aplicar de forma mensual (en asalariados) por el mismo procedimiento de cálculo de retenciones mensuales del impuesto en los salarios o trimestrales en los autónomos. En el caso de resultar cuotas negativas darían lugar a un ingreso a pagar por la Agencia tributaria. La extensión de la declaración a todos los ciudadanos incrementaría la información de la Agencia Tributaria facilitando enormemente la lucha contra el fraude.

2.5. Incorporar un procedimiento de deducción en la renta de pagos con factura (con IVA) o salarios pagados a otras personas por trabajos realizados a nivel particular. Cualquier trabajo pagado que implique una factura con IVA o un salario con pago de SS debería dar derecho a una deducción --al menos una deducción parcial por el importe de IVA o SS que incluye el pago— en el IRPF de la persona que realiza el pago. Esta medida eliminaría el incentivo del pagador a “pagar sin IVA” o a “contratar sin SS”. De hecho crearía un incentivo a favor de que los ciudadanos afloren voluntariamente ingresos ocultos (el pagador al poder deducirse parte del pago declara los pagos realizados identificando al receptor y la cantidad recibida). Esta medida combinado con un incremento de la presión inspectora podría conducir a una reducción sustancial y rápida de la economía sumergida.

3. IVA. No tiene ningún sentido bajar los actuales tipos de IVA. En realidad todavía no llegan al promedio europeo. El promedio europeo está en el 22%, en Dinamarca y Suecia el IVA es del 25%. La potencia recaudatoria del IVA es necesaria para poder implementar la reforma descrita en el IRPF y hacer aflorar las rentas actualmente ocultas. La extensión del Impuesto Negativo a todas las familias y trabajadores puede explicarse como una forma de “devolución del IVA”. Pero sí es esencial reducir la evasión y el fraude en este impuesto que parece particularmente extendido en España. Cambios que se necesitan:

3.1. Mantener los actuales tipos de IVA. No sucumbir a la presión para rebajarlos. Es necesario mantener esta herramienta de recaudación y hay que recordar que estamos a la cola de Europa en este impuesto. Si queremos un sistema social de corte europeo necesitamos recaudar con los impuestos europeos.

3.2. Eliminar progresivamente el sistema de módulos para sustituirlo por el pago efectivo según facturación. Por una parte, la facturación con datos identificativos del receptor del pago es necesaria para que los ciudadanos puedan “deducir” los gastos que corresponda. Por otra parte, hoy día no supone ningún problema especial emitir facturas electrónicas por todas las transacciones. El actual sistema de módulos de IVA con estimación “objetiva” es una aproximación torpe a la realidad que perjudica a algunos negocios y beneficia a otros de forma arbitraria. Tuvo sentido en su momento, pero cada vez tiene menos justificación. La mera existencia del sistema de módulos favorece el fraude mediante la emisión de facturas falsas por parte de los negocios en régimen de módulos que otras empresas pueden compensar. Es preciso acabar con esta práctica.

3.3. Establecer una pauta inteligente de casos en que sea posible la “deducción” del IVA documentado por factura en las declaraciones personales del IRPF. De este modo se incentiva al comprador a informar a la Agencia Tributaria. De este modo los receptores de los pagos se ven inducidos a declarar también ya que son muy conscientes de que aumenta la probabilidad de que el evasor de impuestos sea detectado por la Agencia.

Modelo productivo y competitividad internacional


Las épocas de mayor crecimiento de la economía española desde 1960 se han asociado a burbujas inmobiliarias. La preponderancia del sector turístico facilita que el sector de construcción haya protagonizado tanto las etapas de crecimiento económico como las crisis. Desgraciadamente el sector público no ha actuado como contrapeso de racionalidad sino como acelerador del desastre alimentando el crecimiento de las burbujas con desgravaciones fiscales a la vivienda y proporcionando incentivos a la especulación inmobiliaria.
La debilidad de la economía española para hacer frente a la crisis económica tiene mucho que ver con una estructura productiva con un peso excesivo del sector de la construcción que emplea mano de obra poco cualificada, mientras que los sectores industrial y tecnológico que hacen uso intensivo de conocimiento son relativamente débiles. Hoy día parece haber consenso en la necesidad de cambiar de modelo productivo y potencial los sectores de la economía del conocimiento. Pero ¿Cómo se hace eso en un país con desempleo superior al 20%? La economía más productiva y eficiente se caracteriza precisamente por emplear pocas personas de elevada cualificación.
En un contexto europeo y mundial en el que cada vez existe mayor competitividad internacional es esencial que al realizar una reforma fiscal tengamos en cuenta la necesidad de retener y atraer a los factores clave de una economía del conocimiento: el capital financiero y el capital humano. En España contamos con el gran aliado del clima y la calidad de vida. A las personas que pueden elegir dónde vivir porque disponen de capital o de conocimiento suficiente “les gusta España”. Está en nuestras posibilidades convertirnos en “la California de Europa”, podemos aspirar a ser el destino ideal para las personas con talento. Las personas con talento no desean vivir en un paraíso fiscal, pero sí desean transparencia, tolerancia, libertad, un sistema judicial no arbitrario, facilidades para el emprendimiento, ausencia de trabas administrativas y controles superfluos, facilidades para contratación y creación de riqueza… No nos falta tanto para ello, pero es necesario establecer con claridad este deseo y realizar una política consistente con ello.
Un discurso de hostilidad contra los ricos o el capital no ayuda. Se puede llevar a cabo una política eficaz de garantía de rentas y erradicación de la pobreza sin amenazar a los ricos ni a los capitalistas. Si lo que queremos es recaudar más conveniente que los ricos que pagan sus impuestos sepan que no deben temer un aumento de los impuestos. De la comparación de la estructura impositiva que tenemos en España en la Europea parece evidente que el mejor modo de financiar aquí el gasto social sería mediante el incremento de recaudación del IVA y el IRPF para lo que no es necesario elevar los tipos impositivos sino que ¡bastaría con reducir el fraude fiscal!
Además, pensando en favorecer una economía del conocimiento, si fuese necesario subir algún impuesto habría que pensar en el IVA antes que en el IRPF o las cotizaciones sociales. Y si hubiese margen para reducir alguna carga, no bajar el IRPF sino reducir las cotizaciones sociales que gravan esencialmente el trabajo. Es decir, la tendencia de futuro que favorece la economía del conocimiento es la que tiende a reducir la carga tributaria del trabajo a elevar la carga tributaria del consumo.
¿Por qué defendemos que es preferible tender a subir el IVA y a bajar los impuestos sobre el trabajo? Porque los impuestos del trabajo recaen sólo sobre los bienes y servicios que se producen en España (tanto si se venden aquí como si los queremos exportar) mientras que el IVA recae igualmente sobre los bienes y servicios que se consumen en España tanto si los producimos nosotros como si los importamos, pero no sobre los que exportamos.  O sea, en el comercio internacional los impuestos que recaen sobre nuestro trabajo perjudican a nuestra producción tanto en el mercado interno como en el exterior, mientras que el IVA es neutral en el interior y deja sin carga las exportaciones. Se trata de un argumento de mucho peso si queremos garantizar la sostenibilidad del sistema de protección social. Por este motivo los países nórdicos tienen el IVA más elevado de Europa y pueden permitirse ser competitivos con salarios más altos.


Impacto distributivo neto


Hemos indicado desde el inicio que para evaluar la capacidad de redistribución del sistema tenemos que contemplar conjuntamente los ingresos y los gastos del Estado. Un impuesto no puede ser redistributivo en sí mismo por muy progresivo que sea. Por ejemplo, cualquier reforma de rebaja de tipos del IRPF va a dejar fuera de los beneficios fiscales al 30% de personas de menor renta que son a priori los beneficiarios netos potenciales de una política de protección social. Como España carece prácticamente de un sistema estatal de garantía de ingresos y los recursos de protección social de que dispone son en general raquíticos ocupamos esa posición bochornosa en la gráfica inicial de este artículo en el pelotón de países mediterráneos junto con México y Turquía.
Ajustando con delicadeza las líneas gruesas de reforma fiscal que he propuesto anteriormente podemos lograr que este 30% de población más desfavorecida de España mejore sustancialmente su posición asegurando además una mayor estabilidad al volumen de la demanda interna. Hemos estimado que se necesitarían entre 15.000 y 20.000 millones anuales para establecer un nivel de garantía de rentas adecuado para erradicar la pobreza extrema y reducir sustancialmente el nivel de empleo proporcionando un adecuado incentivo al empleo (complementando los salarios bajos y proporcionando una renta siempre superior a quienes participan en el mercado laboral). Esta cantidad viene a ser solo una cuarta parte de lo que se deja de recaudar anualmente debido a la extensión de la economía sumergida en España. Es por ello que pensamos que es posible proporcional este nivel de protección sin necesidad de elevar los tipos impositivos. Sólo se necesita reformar el sistema para que evadir impuestos sea mucho más difícil y pagarlos sea mucho más fácil. Por tanto, para corregir el déficit de presión fiscal en España no es necesario que nadie que esté pagando los impuestos que le corresponden pague más de lo que paga ahora.